從執法實務談農藥的認定

1981年6月《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》規定，不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋。1999年5月《國務院辦公廳關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》 (國辦發〔1999〕43號) 規定，凡屬于行政工作中具體應用行政法規的問題，有關行政主管部門在職權范圍內能夠解釋的，由其負責解釋。農藥管理范疇是農業農村主管部門在職權范圍內能夠解釋的屬于行政工作中具體應用行政法規的問題。針對一些不容易判斷的產品，農業農村部基于《農藥管理條例》第二條發布公文給出界定意見，讓行政執法人員、生產經營者和公眾對于農藥定義有了更明確認知，簡要綜述如下: 

1.1 關于依法界定管理獸藥和農藥的函 (農辦農函〔2021〕3號) 

農藥和獸藥中都有用于防治虱類和螨類的產品; 《獸藥管理條例》第七十二條規定，獸藥包括外用殺蟲劑、消毒劑等；如敵百蟲、阿維菌素等在農藥和獸藥上都有使用。農藥和獸藥之間沒有非常清晰的界限。近些年，執法檢查中對于市場上銷售的 “天然植物除虱噴霧、除螨噴霧”等商品應當按照獸藥管理還是農藥管理存在不同認識。為此，2021年6月，農業農村部辦公廳發布《農業農村部辦公廳關于依法界定管理獸藥和農藥的函》(農辦農函〔2021〕3號) 對存在模糊認定的問題進行了界定。 

根據《獸藥管理條例》第七十二條，獸藥是指用于預防、治療、診斷動物疾病或者有目的地調節動物生理機能的物質。根據《農藥管理條例》第二條，農藥是指用于預防、控制危害農業、林業的病、蟲、草、鼠和其他有害生物以及有目的地調節植物、昆蟲生長的化學合成或者來源于生物、其他天然物質的一種物質或者幾種物質的混合物及其制劑。 

根據上述行政法規規定，獸藥和農藥均是按照產品的功能用途、使用場所、保護對象來區分界定的。如果產品標簽、說明書、宣傳材料等注明用于畜禽、寵物等動物，預防控制虱、蚤等寄生蟲，目的是保護畜禽、寵物等動物健康，則屬于獸藥范疇，按照獸藥管理。如果產品注明用于預防控制危害農業、林業的病、蟲、草、 鼠等有害生物以及蚊、蠅、蜚蠊、蟻等害蟲，則屬于農藥范疇，按照農藥管理。

1.2 關于防蚊驅蚊類產品認定的意見 (農辦法函〔2021〕19號) 

長期以來，不少消費者將驅蚊花露水歸入化妝品屬性，各地在市場監督檢查中也發現了多種標稱以純植物提取成分為原料，具備防蚊驅蚊功能的 “防蚊貼” “防蚊劑” “防蚊液” “驅蚊手環” 等產品。一些進口產品連中文標簽都沒有，有的電商平臺上宣稱防蚊蟲叮咬，且備案為妝字號的產品較為普遍。經營者和消費者就此類產品是否歸屬于農藥有許多不同意見。為了對防蚊驅蚊產品準確認定，保障廣大消費者的安全和健康，農業農村部辦公廳在2021年9月發布了《農業農村部辦公廳關于防蚊驅蚊類產品認定的意見》 (農辦法函〔2021〕19號)，對在市場監督檢查中發現多種標稱以植物提取成分為原料，具備防蚊驅蚊功能的“防蚊貼” “防蚊劑” “防蚊液” “驅蚊手環” 等產品提出以下界定意見。 

根據《條例》第二條第二款規定，農藥包括用于預防、控制蚊、蠅、蜚蠊、鼠和其他有害生物的一種物質或者幾種物質的混合物及其制劑。判定某種產品是否屬于農藥，應當根據該產品的功能用途、使用場所、保護對象等進行界定。如果產品的標簽、說明書標明該產品具有防蚊驅蚊功能，無論其有效成分是化學成分還是植物源性成分，該產品都屬于農藥范疇，依法應當按農藥進行管理。

1.3 關于清潔類消毒類產品是否屬于農藥的認定意見 (農辦農〔2022〕15號) 

不少人有疑問, 不清楚市場上那些宣稱 “殺螨” “除螨” 的洗衣粉、洗衣液、洗手液是否和殺菌劑、殺螨劑一樣都屬于農藥, 為此廣東省農業農村廳向農業農村部提交了《關于懇請明確清潔類消毒類產品是否屬于農藥的函》。2022年9月，農業農村部辦公廳發布了《農業農村部辦公廳關于清潔類消毒類產品是否屬于農藥的認定意見》(農辦農〔2022〕15號) 予以批復。根據 《農藥管理條例》 第二條規定，標簽標注 “除菌” “殺螨” 等功效的洗衣液、洗手液、管道疏通劑等清潔類產品以及消毒類產品，不屬于上述農藥范疇，不按照農藥管理。

1.4 關于驅鳥劑定性問題的函 (農辦法函〔2020〕18號) 

驅鳥劑是一種在種植業、養殖業、電力設施、通訊設施及飛機場等需要避鳥場所廣泛使用的投入品，對生態環境和人畜安全可能產生一定的影響。有些驅鳥劑產品宣稱“綠色無毒無害” “主要成分為樟腦油” “香薰驅鳥”“生物制劑” 等，其包裝也與普通商品無異。一些 “驅鳥劑” 研究論文還以 “驅鳥劑不是農藥”進行表述，有意將其描述成無公害、安全環保的非農藥產品。有的專家認為很多驅鳥劑登記為香料制劑且執行衛生標準, 不屬于農藥范疇(黃越, 2011 )。應江西省農業農村廳請示，2020 年10月，農業農村部辦公廳發布了《農業農村部辦公廳關于驅鳥劑定性問題的函》 ( 農辦法函〔 2020〕18 號) 對于驅鳥劑問題進行批復。

根據《農藥管理條例》第二條規定，用于農業生產，主要功能為驅趕鳥類的化學合成或者來源于生物、其他天然物質的一種物質或者幾種物質的混合物及其制劑，屬于農藥。驅鳥劑產品其標簽標注用途為防止鳥鼠兔禽咬種子、幼苗、果實，采用噴霧、拌種、撒施等方式用于水稻、小麥等農作物生產，應當界定為農藥，按《農藥管理條例》有關規定管理。

1.5 關于肥料產品檢測出農藥成分適用法律問題的復函 ( 農辦法函〔 2020〕14 號) 

根據《農藥管理條例》第二條規定，肥料與農藥的混合物，包括肥料產品中含有農藥成分的，應當作為農藥進行管理。根據 《農藥管理條例》第四十四條第二款規定，未取得農藥登記證生產的農藥，按照假農藥處理。 

1.6 關于溴苯蟲酰胺和 “ CAS500008 - 54 - 8”的認定 (農辦農函〔2019〕11號) 

2019年11月，農業農村部辦公廳就溴苯蟲酰胺和“CAS500008-54-8” 作出認定意見。該意見指出，溴苯蟲酰胺和 “CAS500008-54-8” (全國農藥標準化技術委員會暫定中文通用名 “二氯異丙蟲酰胺” ) 均屬于2003年美國富美實公司(原杜邦公司) 公開的國際專利中具有殺蟲活性的化合物，專利保護期至2022年。國內已有企業申請了上述化合物與多種殺蟲劑進行復配的專利，可用于防治薊馬、小菜蛾、稻縱卷葉螟等害蟲。上述兩種物質具有生物殺滅活性，對人畜和生態環境存在風險。依據 《條例》 關于“農藥” 的定義及管理規定, 將具有殺蟲活性的物質用于農藥生產銷售使用時, 應當依法取得農藥登記。因此，在農藥產品中隱性添加未經登記的 “溴苯蟲酰胺” 和 “CAS500008-54-8”應當認定為假農藥。

1.7 關于 4- (三氟甲基) 煙酰胺認定的意見

2023年1月, 針對《浙江省農業農村廳關于要求明確 “4- (三氟甲基) 煙酰胺” 化學物質是否屬于農藥管理范疇的函》 (浙農字函〔2022〕358號)，農業農村部辦公廳組織農藥領域專家進行了論證。認為: 4- (三氟甲基) 煙酰胺是氟啶蟲酰胺的代謝產物, 具有殺蟲活性, 美國、歐盟已將其納入氟啶蟲酰胺在食品中的殘留定義物。部分農藥企業已申請或取得了該化合物的殺蟲組合物等專利，防治對象包括蚊蟲、 棉蚜、白粉虱、水稻褐飛虱等。該化合物用于預防、控制危害農業、林業的蟲害, 依據《農藥管理條例》第二條規定，應按照農藥管理。4- (三氟甲基) 煙酰胺尚未在我國作為農藥登記，企業在高效氯氰菊酯、甲氨基阿維菌素苯甲酸鹽、聯苯菊酯等殺蟲劑中隱性添加該化合物，用于農業害蟲防控，作為農藥生產銷售，違反了 《農藥管理條例》有關規定，應依法監管。綜上所述，對于未取得我國農藥登記的新農藥有效成分的認定，須請示農業農村部認定。 

1.8 關于衛生消毒劑在食用菌上使用的意見 

多年來, 在食用菌生產上非法使用衛生消毒劑給食用菌安全帶來很大挑戰。根據農業農村部農藥管理司農農 (農藥) 〔2020〕96號文件要求: “二氯異氰尿酸鈉在農業農村部門作為農藥登記時用于防治平菇木霉菌、菇房霉菌，同時在衛生部門作為消毒劑登記用于一般物體表面消毒及室內空氣消毒，當在菇房使用，用于保護食用菌生產時，屬農藥管理范疇，按照《農藥管理條例》 有關規定管理。”衛生消毒劑二氯異氰尿酸鈉作為衛生用藥，在衛生部門用于一般物體表面消毒及室內空氣消毒作為消毒劑登記；當在菇房用 (使用場所) 使用，用于保護食用菌生產 (保護對象) 時屬于農藥, 未進行農藥登記且用于食用菌生產，應當被認定為假農藥。

1.9 標簽標注有 “增產胺” 的肥料屬于農藥(農辦農函 〔2023〕1號) 

2023年4月25日, 針對河南省農業農村廳《關于懇請明確在標簽標注有“增產胺” 的肥料是否屬于農藥的函》, 農業農村部辦公廳答復: 根據《農藥管理條例》第二條第二款規定，農藥包括用于調節植物、昆蟲生長的一種物質或者幾種物質的混合物及其制劑。“增產胺” 化學名稱為 2- (3. 4-二氯苯氧基) 三乙胺 (縮寫為DCPTA)，能提高植物的光合效率，增強植物抗病能力, 可用作植物生長調節劑。商品名為“增產胺 (DCPTA) ”的產品, 標簽標有“融入增產胺 (DCPTA) ”“調節生長、增產抗逆” 等字樣，屬于農藥管理范疇，應依法按照農藥進行管理。 

綜上可以看出，農業農村部公文是基于對《條例》有關農藥認定、監管等作出的官方解釋和指導性文件，執法人員可以借鑒指導文件給出的意見并結合《條例》有關規定對違法行為依法作出處罰。 

2.1 行政執法部門有權依據標簽描述功能認定農藥 

福州某公司生產的純天然地板防蛀劑，未添加任何化學成分，僅為樟樹頭、樟樹根粉碎物的純天然物質，標明的功能是“防蟑、防蛀、防蟻、防霉、凈化環境等”。福建省農業廳出具的閩農罰字〔2004〕第5號行政處罰決定書闡明: “查閱該產品標簽, 發現該純天然地板防蛀劑標明的功能是“防蟑、防蛀、防蟻、防霉、凈化環境等”, 根據《農藥管理條例》第二條規定, 該產品應認定為農藥”。因該產品未取得農藥登記證或者農藥臨時登記證, 企業也未取得農藥生產許可證, 對當事人違法行為依法進行處罰。該公司不服提起行政訴訟，福州市鼓樓區人民法院初審、福州市中級人民法院終審，福建省福州市中級人民法院 (2005) 榕行終字第187號裁定: 上訴人生產銷售的“??牌純天然地板防蛀劑”明示的“作用”是“防蟑、防蛀、防蟻、防霉”, 符合該條例第二款第(五) 項規定, 屬于農藥產品。該裁決判定, 行政執法人員可以根據《條例》和產品標簽的功能描述來判定該產品是否屬于農藥。 

2.2 取得肥料登記的產品僅根據標簽描述功效不能進行農藥的認定 

2021年，某農戶種植的櫻桃用了農資店老板和廠家業務員向他推薦的一套新的破眠劑，稱作“簡單粗暴+花囍”。施用了“簡單粗暴+花囍”的大棚櫻桃在該上市的時間還是泛青狀態，造成了一定經濟損失。這款破眠劑外包裝上寫著“打破櫻桃、桃子休眠”字樣。包裝里面有兩樣產品，塑料瓶的叫“簡單粗暴”，登記的作物是菠菜和葡萄，紅色包裝的叫“花囍”, 登記作物是番茄。無論是“簡單粗暴”還是“花囍”, 登記的作物都不包括櫻桃。經核查: “簡單粗暴+花囍”肥料組合包裝內肥料產品標簽內容與登記內容一致，該產品已經取得農業農村部的肥料登記，應按肥料處理；同時查明, 該批次肥料產品經第三方檢測產品質量合格, 上述肥料屬于質量合格的水溶肥產品, 沒有被認定為假農藥。但因其外包裝另附宣傳彩頁標注的內容與兩個肥料產品標簽標注的適用范圍和用途不符, 存在虛假宣傳問題。因此將一款質量合格的非農藥產品宣傳具有破眠 (而非農藥防治) 效果是無法認定為假農藥的。 

同理, 四川某合作社閆?光舉報其從網絡上購買的某公司生產的“靚果安”產品是“假農藥”。當地執法部門調查，“靚果安”產品已作為肥料取得農業農村部的肥料登記，盡管該產品標簽上有“果樹殺菌劑升級替代產品”的功能描述，但鑒于標簽標注了其合法的肥料登記證號，在產品標簽上沒有標明農藥成分，亦未檢測出農藥有效成分，只是標注描述了殺菌的效果，應按照肥料產品標簽不符合規定進行認定，不宜按假農藥進行處理。 

但是如果取得肥料登記的產品檢出農藥有效成分、且標簽描述有《條例》第二條規定的使用目的和場所，應當納入農藥管理。 

2.3 三氯異氰尿酸用于土壤消毒、防治病菌應納入農藥管理，用于衛生消毒領域則屬于消毒劑 

2022年秋, 有群眾舉報使用某公司生產的“三氯異氰脲酸” 土壤消毒劑導致大姜較大范圍死棵，從標簽標識、宣傳資料看, 該產品明確載明具有 “大姜專用”、宣稱具有殺菌、土壤熏蒸、增產增收、防治根腐病等功效, 并作為農藥加以宣傳推薦給農民使用，從銷售、使用環節等具體情形看，該產品用于大姜作物土壤熏蒸。經查詢: 天津博克百勝科技有限公司 (農藥登記證 PD20101103)、湖南審隆海洋生物工程有限公司 (農藥登記證 PD20094378) 等多個農藥生產企業已依法取得 “三氯異氰脲酸” 農藥登記證，該涉案產品符合《條例》規定所稱的農藥范疇，因其未進行農藥登記，應該按假農藥處理。 

同樣是該公司產品，有舉報稱標簽上標注了“三七專用”字樣，懷疑是以衛生消毒粉冒充農藥。經當地執法部門進一步核查, 及對生產現場和倉儲設施核查，未發現標簽標注“三七專用” “大姜專用”字樣，亦未發現描述“有殺菌、土壤熏蒸、增產增收、防治根腐病等功能”的宣傳資料，且該公司業已取得政府部門批準的?衛消證字 (2020) 第0635號，生產手續合規，認為該公司生產的消毒粉不屬于農藥范疇，建議衛生主管部門加強監管執法，規范該產品的標簽標注。

從以上三氯異氰尿酸為鑒，應從產品的功能用途、使用場所和保護對象等方面綜合分析判斷, 消毒劑、消毒粉如果作為衛生用藥，在衛生部門用于一般物體表面消毒及室內空氣消毒，應該由衛生部門管；如果未進行農藥登記且用于農業生產，當作農藥使用，應當由農業農村部門以未登記農藥進行查處；如果有消毒劑證號且質量合格，僅在標簽上出現了防治農藥病蟲害等功能的表述，也未有證據證明在農業上使用，應當認定為標簽不合格的消毒產品。 

2.4 未附具標簽的產品如何認定應否納入農藥管理 

農藥標簽和使用說明, 是保障用藥者知情權、指導其科學選擇農藥和農藥使用安全的重要依據, 也是執法機關開展農藥監管的重要內容和判定標準。 

2.4.1 農藥執法中涉及的 “白瓶子” 產品如何認定 

銷售的農藥應當附有標簽和使用說明，沒有標簽的農藥產品應當認定為假農藥。農藥最小包裝上不得未附具標簽。在執法中涉及的未粘貼標簽的“白瓶子”產品或者“ 三無”產品，若無法收集到標簽信息，應通過詢問當事人以及經專業檢測機構進行成分檢測進一步認定，如果在詢問筆錄中確實能夠證明該產品作為農藥銷售 (經營者) 、用于農藥用途 ( 使用者)的，不論檢測結果如何，都應認定為假農藥。 

2.4.2 用于滅殺蔬菜土壤內線蟲的二氯丙烯產品應當依法按假農藥處理 

二氯丙烯化工產品在我國未取得農藥登記, 不能作為農藥來進行土壤消毒、殺滅根結線蟲和有害菌。某些地方市場上出現以氯丙烯為主要成分的無標識產品，個別經銷商以農藥名義銷售、用于殺滅種植蔬菜土壤內線蟲。該產品符合《條例》所稱農藥，但未依法取得農藥登記證、未附具標簽，應依法按照假農藥處理。建議國家將 1, 3-二氯丙烯等同二溴氯丙烷一樣納入禁止使用/ 撤銷農藥登記名單，明令禁止生產、經營和使用，防止生產經營者將其作為一般化工產品經營而逃避農藥監管。 

3.1 從產品標簽、 詢問筆錄等文字材料中認定農藥

認定產品是否納入農藥管理, 應該從其功能用途、使用場所、保護對象等方面看其是否符合《條例》第二條規定的六類目的或場所。如何認定，主要看樣品的標簽、 說明書、詢問筆錄等調查取證所取得的說明性文字材料。 

市場抽取的樣品可以簡單分為有標簽樣品和無標簽樣品，進一步的認定都離不開證據鏈的支撐，比如一個有標簽的樣品，如果有肥料登記證號，可以首先認定其為肥料產品，如果能夠在相關網站上查詢到該產品的登記及生產企業信息，可以初步認定其為合規肥料；如果該肥料標簽載明具有《條例》第二條規定的功效，則應認定其為標簽不規范的肥料；如果在該肥料中檢測出了農藥有效成分，則應認定其為假農藥。已經取得農藥登記證的產品大概率認定是農藥，除非該成分同時有市場主體取得肥料登記證或者在其在標簽功能描述中明確否定《條例》第二條規定的目的和場所, 某些產品可能涉及標簽或產品包裝不規范的問題, 也就是《條例》所稱的 “包裝、標簽不符合規定的農藥”, 限于篇幅不再贅述。 

3.2 從涉案商品樣品的檢測報告認定農藥 

檢測出農藥有效成分是判定是否納入農藥管理的金標準, 但有些產品由于檢測技術能力和質量檢驗法律限定, 可能無法出具檢測報告。農藥生物活性檢測更多用于新農藥的研發, 作為基層執法實務的認定標準可能缺乏相應的技術手段。 

3.3 從國家發布的標準名錄中認定農藥 

對于法院要求行政執法人員提供某種物質是農藥的有關證據，如證明石硫合劑是農藥或某種物質是農藥的情形，可以參考國家相關部委發布的農藥管理規定、國家標準或者進出口名錄等文件中明示該物質屬于農藥的內容予以佐證。相關索引文件等如下: 

3.3.1 公告 2007年12月12日，農業部、國家發改委公告945號就農藥名稱的管理作出規定，該公告有4個附件: 附件1: 農藥簡化通用名稱命名基本原則; 附件2: 直接使用衛生用農藥名錄; 附件3: 農藥混配制劑的簡化通用名稱目錄; 附件4: 農藥有效成分通用名稱詞頭或者關鍵詞目錄。其中附件4《農藥有效成分通用名稱詞頭或者關鍵詞目錄》中有488種農藥有效成分，包括鬧羊花素、石硫合劑、乙蒜素、 乙烯利等 (曾有基層農業農村部門專門就乙烯利是否是農藥請示)。 

3.3.2 GB 4839-2009, 農藥中文通用名稱該標準規定了國內外常用農藥的中文通用名稱。 

3.3.3 2021年12月24日農業農村部、海關總署公告第416號《中華人民共和國進出口農藥管理名錄》名錄中查到的化學成分是國家認可的應當納入農藥管理的。 

進行農藥認定，可以參考下面的處理流程(圖 1)。 

農藥認定在執法實踐中既是科學問題，更是執法實務問題，比如某些鳥鼠趨避劑、藥肥、日化用品、衛生消殺用品、純天然提取物、特殊化學品等品類，不太容易給出準確的判斷與認定，在執法實踐中給執法人員帶來困擾。筆者根據國家相關法律法規、農業農村部出具的指導性文件，以及部委對地方農業農村廳局有關農藥認定詢問/請示函的答復意見等為依據，就農藥認定問題作出探討, 希望對地方農藥執法實踐提供一些參考。

來源：《農藥科學與管理》